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谈农民权益保障立法之五:谁来执法和司法

2008-10-20 15:26:52 查看(894)评论(0)

  “谁是农民”的问题之后,紧接着的就是“谁来保障”的问题。要回答这一问题,就应该讨论一下我国当前的执法司法主体存在的问题了。

  我国的许多立法,都规定某某部门或者机关为该法的实施主体,即规定某行政部门或机关为该法的主管机关或者执行主体。我认为这是我国立法理论和执法实践中的一大误区。因为,一部法律的有效实施,往往涉及众多的政府部门、企事业单位、利益主体、社会群体,涉及政治、行政、经济、文化等多个领域。将一部涉及众多主体和领域的法律由一个部门去实施,一方面往往超出了其职权和能力范围,另一方面又赋予了该部门一定程度的执法垄断权力,强化了部门利益。我国有法不依、执法不严的问题之严重,与这种执法体制有莫大的关系

  在一个法治国家,由法律来统治国家和社会,而不是由执法机关和司法机关来统治社会。一旦法律颁行实施了,所有与这部法律有关的立法机关、行政机关、司法机关和企事业单位、社会群体、公民和法人都必须遵守并实施该法律,而不应将实施法律的权力归定为单一部门专有。这才是真正的法治。但是,在我国现有体制下,这种法律的直接统治往往行不通。如果不规定某一部门为该法律的实施机关,就会出现这样一种局面:有利可图的事情,多个机关或部门争着管、抢着管,争权夺利;无利可图或者棘手的事情,互相推委,没人去管。这时,国家机关不再是中立的、超然的社会公正提供者,而成为社会生态中趋利避害的动物。

  目前关于信访立法的争论,就与我国当前的利益化了的执法、司法体制直接有关。我在2001年的一篇论文中就指出,我国专门的信访机关,只有程序上的价值,而没有实体上的价值。信访机关受理信访案件,却没有权力和能力进行实体性的处理,而是批转给有关部门进行处理。而信访、上访的老百姓,期待的是公正的实体处理结果。这种实体与程序的背离是如此严重。无法有效地解决实体问题,怎么能化解社会矛盾呢?我完全赞成于建嵘先生对此的观点:取消专门的信访机构。取消信访机构后,问题怎样解决?解决之道很简单:大大小小、上上下下的各级立法、行政、司法、党群部门都应当从自己职责和分工的角度,承担起信访的职能,履行各自化解社会矛盾的职责,按照各自的职责和分工,不仅在程序上受理信访、上访案件,而且必须依法进行实体性的处理。也就是说,应当按照法律规定的职责和分工将全部党政、立法、司法机关都变成信访机构,承担起目前专门信访机构所承担的职能。这是法治的题中应有之义。若将现有的专门信访机构变成准司法机关,违反了依法行政、职责法定的基本原则,注定要破坏法治。这已有先例。

  我国已经把纪委变成了准司法机关,而且比一般司法机关享有更大的权力。纪委的双规限制人身自由,但缺乏法律依据。纪委司法化后,权力极速膨胀却缺乏制约。据说一家地级市的纪委,每年的“暂扣款”(暂扣款应予退还,或移送司法机关,实际纪委不退还或移送)近千万元,正在以培训中心的名义建“双规楼”。这种偏离法治规道的做法,类似武侠小说中的邪门功夫,虽有急功近利之效,却是舍本逐末,最终会走火入魔、自废武功。有一种说法是,中国历史上的王朝后期,各种社会矛盾激化,不断出台许多改革措施,但是改革效应递减,以至于越改越乱,改革加速了王朝的灭亡。这种教训应当为前车之鉴。我认为根本的出路在于制度创新,我国的当务之急就是在民主和法治的规道上进行系统的制度创新,才能闯条出路。

  还有城管执法的问题,多浅显的问题啊,想一想我就烦得生气。为什么现行体制解决不了一些看似很简单的问题?原因就在于什么事都要靠政府去解决,都想通过立法和主管部门去解决,政府中心主义和立法迷信。集权啊集权,权力多了不累吗?自治才有法治,结社才有秩序。我上大学时的80年代末北京市政府有“冬储大白菜领导小组”,2005年了河南省的郑州还有“馒头办公室”,哈哈,哭笑不得。放手让老百姓们自己去操心吧,放弃歧视、限制和监管者的威风、权力的租金即可。

  再谈谈我国的司法主体存在问题。我国的《法官法》和《检察官法》已经颁行好几年了。这两部法律的执行情况如何?如果中国的法院和检察院对规范自己的《法官法》和《检察官》法都不能遵守和实施,难道我们还能指望它们能很好地实施其它法律吗?事实是,我国的《法官法》《检察官法》和《律师法》规定:只有取得司法资格的人,才能从事法官、检察官和律师职业。中国的律师早在1990年就开始实行考试的方式授予律师资格。律师资格考试历经十余年,取得了良好的社会声誉,现在的司法资格考试就是从律师资格考试延续而来。但是,长期以来,对法官和检察官的从业资格却没有限制。司法资格开考以来,有多少法官和检察官通过了司法资格考试?我手中没有数据,但我知道极少有现职法官和检察官司通过司法资格考试的。我所在的城市,在司法资格考试开考的第一年,法院、检察院和司法局系统参加考试的数百公职人员中,竟无一人通过考试。我估计,在全国范围内,现职的法官、检察官司中有80%左右的人没有司法资格。这些没有司法资格的人,按照《法官法》和《检察官法》的规定,是不能做法官和检察官的,更谈不上行使司法权。可是,事实是,我国80%左右的法院判决和检察院起诉决定,是由这些没有司法资格的人作出的。这就是我国司法主体的现状。

  在目前这种执法、司法体制和现状下,如果《农民权益保障法》出台了,由谁来执法、司法?是否也象许多法律一样,指定某个行政部门作为该法的实施机关?这部法律能被很好地执行和遵守吗?其实,有法不依,比无法可依,更损害法律的权威,更打击人们对法治的信心。有不一定比无更好。

  我国的工会法是由工会作为主管和实施机关的。这在法理上非常荒唐可笑。工会应当是工会法调整、监管的对象,怎么能由工会自己做执法者呢?我国不仅有立法者就是执法者的问题,自己给自己立法的问题;而且还存在执法者就是被执法者的问题,自己给自己执法的问题。工会法就是一例。我还未见过以工会法为依据提起的诉讼案件。如果工会会员与工会发生了纠纷,能不能向法院起诉?是以民事案由起诉,还是以行政案由起诉?我不知道。如果一部法律不能在司法程序中适用,这部法律的价值就值得怀疑。

  如果《农民权益保障法》出台后派生出了农会;农会与该法之间是什么样的关系?农会会不会成为该法的执法者?该法由谁来实施和执行,是农业部,还是农会,以及其它?这都是应予考虑和研究的问题。

  《农民权益保障法》是基于身份关系的立法, 在从身份走向契约的今天, 是否合乎时宜呢?让我们大家共同深思。

  “谁是农民”的问题之后,紧接着的就是“谁来保障”的问题。要回答这一问题,就应该讨论一下我国当前的执法和司法主体存在的问题了。

  我国的许多立法,都规定某某部门或者机关为该法的实施主体,即规定某行政部门或机关为该法的主管机关或者执行主体。我认为这是我国立法理论和执法实践中的一大误区。因为,一部法律的有效实施,往往涉及众多的政府部门、企事业单位、利益主体、社会群体,涉及政治、行政、经济、文化等多个领域。将一部涉及众多主体和领域的法律由一个部门去实施,一方面往往超出了其职权和能力范围,另一方面又赋予了该部门一定程度的执法垄断权力,强化了部门利益。我国有法不依、执法不严的问题之严重,与这种执法体制有莫大的关系。

  在一个法治国家,由法律来统治国家和社会,而不是由执法机关和司法机关来统治社会。一旦法律颁行实施了,所有与这部法律有关的立法机关、行政机关、司法机关和企事业单位、社会群体、公民和法人都必须遵守并实施该法律,而不应将实施法律的权力归定为单一部门专有。这才是真正的法治。但是,在我国现有体制下,这种法律的直接统治往往行不通。如果不规定某一部门为该法律的实施机关,就会出现这样一种局面:有利可图的事情,多个机关或部门争着管、抢着管,争权夺利;无利可图或者棘手的事情,互相推委,没人去管。这时,国家机关不再是中立的、超然的社会公正提供者,而成为社会生态中趋利避害的动物。

  目前关于信访立法的争论,就与我国当前的利益化了的执法、司法体制直接有关。我在2001年的一篇论文中就指出,我国专门的信访机关,只有程序上的价值,而没有实体上的价值。信访机关受理信访案件,却没有权力和能力进行实体性的处理,而是批转给有关部门进行处理。而信访、上访的老百姓,期待的是公正的实体处理结果。这种实体与程序的背离是如此严重。无法有效地解决实体问题,怎么能化解社会矛盾呢?我完全赞成于建嵘先生对此的观点:取消专门的信访机构。取消信访机构后,问题怎样解决?解决之道很简单:大大小小、上上下下的各级立法、行政、司法、党群部门都应当从自己职责和分工的角度,承担起信访的职能,履行各自化解社会矛盾的职责,按照各自的职责和分工,不仅在程序上受理信访、上访案件,而且必须依法进行实体性的处理。也就是说,应当按照法律规定的职责和分工将全部党政、立法、司法机关都变成信访机构,承担起目前专门信访机构所承担的职能。这是法治的题中应有之义。若将现有的专门信访机构变成准司法机关,违反了依法行政、职责法定的基本原则,注定要破坏法治。这已有先例。

  我国已经把纪委变成了准司法机关,而且比一般司法机关享有更大的权力。纪委的双规限制人身自由,但缺乏法律依据。纪委司法化后,权力极速膨胀却缺乏制约。据说一家地级市的纪委,每年的“暂扣款”(暂扣款应予退还,或移送司法机关,实际纪委不退还或移送)近千万元,正在以培训中心的名义建“双规楼”。这种偏离法治规道的做法,类似武侠小说中的邪门功夫,虽有急功近利之效,却是舍本逐末,最终会走火入魔、自废武功。有一种说法是,中国历史上的王朝后期,各种社会矛盾激化,不断出台许多改革措施,但是改革效应递减,以至于越改越乱,改革加速了王朝的灭亡。这种教训应当为前车之鉴。我认为根本的出路在于制度创新,我国的当务之急就是在民主和法治的规道上进行系统的制度创新,才能闯条出路。

  还有城管执法的问题,多浅显的问题啊,想一想我就烦得生气。为什么现行体制解决不了一些看似很简单的问题?原因就在于什么事都要靠政府去解决,都想通过立法和主管部门去解决,政府中心主义和立法迷信。集权啊集权,权力多了不累吗?自治才有法治,结社才有秩序。我上大学时的80年代末北京市政府有“冬储大白菜领导小组”,2005年了河南省的郑州还有“馒头办公室”,哈哈,哭笑不得。放手让老百姓们自己去操心吧,放弃歧视、限制和监管者的威风、权力的租金即可。

  再谈谈我国的司法主体存在问题。我国的《法官法》和《检察官法》已经颁行好几年了。这两部法律的执行情况如何?如果中国的法院和检察院对规范自己的《法官法》和《检察官》法都不能遵守和实施,难道我们还能指望它们能很好地实施其它法律吗?事实是,我国的《法官法》《检察官法》和《律师法》规定:只有取得司法资格的人,才能从事法官、检察官和律师职业。中国的律师早在1990年就开始实行考试的方式授予律师资格。律师资格考试历经十余年,取得了良好的社会声誉,现在的司法资格考试就是从律师资格考试延续而来。但是,长期以来,对法官和检察官的从业资格却没有限制。司法资格开考以来,有多少法官和检察官通过了司法资格考试?我手中没有数据,但我知道极少有现职法官和检察官司通过司法资格考试的。我所在的城市,在司法资格考试开考的第一年,法院、检察院和司法局系统参加考试的数百公职人员中,竟无一人通过考试。我估计,在全国范围内,现职的法官、检察官司中有80%左右的人没有司法资格。这些没有司法资格的人,按照《法官法》和《检察官法》的规定,是不能做法官和检察官的,更谈不上行使司法权。可是,事实是,我国80%左右的法院判决和检察院起诉决定,是由这些没有司法资格的人作出的。这就是我国司法主体的现状。

  在目前这种执法、司法体制和现状下,如果《农民权益保障法》出台了,由谁来执法、司法?是否也象许多法律一样,指定某个行政部门作为该法的实施机关?这部法律能被很好地执行和遵守吗?其实,有法不依,比无法可依,更损害法律的权威,更打击人们对法治的信心。有不一定比无更好。

  我国的工会法是由工会作为主管和实施机关的。这在法理上非常荒唐可笑。工会应当是工会法调整、监管的对象,怎么能由工会自己做执法者呢?我国不仅有立法者就是执法者的问题,自己给自己立法的问题;而且还存在执法者就是被执法者的问题,自己给自己执法的问题。工会法就是一例。我还未见过以工会法为依据提起的诉讼案件。如果工会会员与工会发生了纠纷,能不能向法院起诉?是以民事案由起诉,还是以行政案由起诉?我不知道。如果一部法律不能在司法程序中适用,这部法律的价值就值得怀疑。

  如果《农民权益保障法》出台后派生出了农会;农会与该法之间是什么样的关系?农会会不会成为该法的执法者?该法由谁来实施和执行,是农业部,还是农会,以及其它?这都是应予考虑和研究的问题。

  《农民权益保障法》是基于身份关系的立法, 在从身份走向契约的今天, 是否合乎时宜呢?让我们大家共同深思。

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李伟,男,汉族,辽宁大学法学学士学位,律师专业,辽宁华峰律师事务所律师,华峰律师秉承“以人为本,学识先行,以质取胜,诚信永恒。”的华峰理念,愿为您提供专业的法律服务。QQ:985632883 李伟律师刻苦钻研法律业务知识,始终坚持以解决纠纷为目标的实用主义法学理念,以事实为根据,以法律为准绳,最大限度的维护当事人的合法权益。…… [详细]
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