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行政不作为的立法探讨

2008-12-03 15:29:07 查看(1051)评论(11)

                                                                                                作者:洪声润

  《行政诉讼法》的颁布实施,为人民法院审理不作为行政案件提供了法律依据,标志着人民法院与有权处理行政争议的其他国家机关的权限分工,相对人获得司法救济的可行性有了明确规定。十多年来,人民法院受理了大量的不作为行政案件,积累了一些经验。随着国家依法治国战略方针的实施,社会主义市场经济的蓬勃发展和公民法律意识进一步增强,不作为行政案件还将大量出现,但因现行法律法规规定不够规范,法规之间常有冲突,某些领域法律规定甚至空白,因此审理此类案件也就存在着操作上的难度。笔者拟根据以往审理此类案件中遇到的问题结合对我国有关行政法律法规的理解,略抒不作为行政案件存在的主要问题及解决方法,以期与各方有识之土共同探讨

1、行政不作为的概念和范围

  行政机关不作为是指基于公民、法人或其他组织的符合条件的申请,行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法定职责,而行政机关无正当理由却拒绝作为的行政违法行为,亦称“不作为违法”或“消极违法行为”不服行政机关不作为之诉是相对人基于行政机关的不作为违法而侵犯其合法权益,从而向人民法院提起的行政诉讼。

  行政机关不作为违法将可能侵犯或者损害相对人的合法权益,因此我国《行政诉讼法》第11条第四、五、六项对不作为行政案件界定了受理范围,即:

  (1)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或者不予答复的;

  (2)申请行政机关履保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;

  (3)认为行政机关没有依法发给抚恤金的。

  符合以上三种类型之一的,相对人提起行政诉讼,人民法院即应予受理,进而启动行政诉讼程序

2、“不作为”尺度把握中的问题。

  通过对以上不作为行政案件概念及受理范围的界定,人民法院可以对下属于不作为行政案件的起诉,根据情况可作出“裁定不予受理”或“裁定驳回起诉”或“判决驳回原告的诉讼请求”,此外,履行职责判决是审理此类案件最为常见的结案方式。人民法院通过对案件的审理,认定了行政机关在某种法定条件下应该履行某种法定职责而不履行,在查明事实的基础上作出司法决定,判决行政机关在一定期限内履行法定职责。但不作为行政案件类型不一,表现方式不一,其履行职责判决把握尺度也不一样。

  行政机关违法不作为其表现形式大致有以下几种情形:拒绝履行,不予答复,拖延履行。对行政机关违法不作为中的不予答复、拒绝履行这两种情况,因其是“明示”,表现较为明显,审判实施中,只要有相应的证据材料即可作出判定。而拖延履行法定职责这种不作为表现形式的认定因其拖泥带水,似是而非,在审判实践中要作出对其不作为认定的准确判断存在着相当的难度,如何把握好尺度是审理此类案件的关键,因此,有必要对其予以重点研究。笔者曾审理过这样一起不作为行政案件:三原告家中失窃字画,跑到嫌疑人方某家查问,与方妻发生打架,方某回家后获悉此事。事后方与同学说起其妻被打伤,该同学觉得很“憋气”,即与他人前往原告家中索要药费等,途中逢原告帮他人做事,即与原告发生纠纷,并致伤原告,原告报案,当地公安派出所到现场制止,并将肇事者带回派出所,经讯问后责令其赔偿损失若干经济,以赔偿损失费和暂作原告治疗费用。治安卷中亦载明原告领条。时隔半月,原告称其被非法绑架,要求县公安局履行法定职责。对这起不作为行政案件,合议庭评认定打架为治安案件意见一致,审理中亦查明公安以“治安案件”立案并进行了调查、取证、讯问等一系列侦查措施,因警力有限和原告未将医疗单据等提交办案警所及其他原因致使该治安件尚未结案。该案中因治安案件办理无明文法定期限,认定其履行法定职责,但此案尚未结案,尚在处理之中,若认定拖延履行,原告方起诉仅事隔半月,公安也的确已经履行,并正在履行法定职责,采取了一系列侦查措施,可谓疲于奔命了。因合议庭在评议此案意见产生分歧,有的主张由法院行使自由裁量权判令公安在一定期限内履行完毕。但笔者认为行使自由裁量权应对案件综合分析,具体案件具体判定,因法院的自由裁量仅不是无限制的,如何行使却应从严把握,行使是一种艺术,行使得当与否却事关当事人合法权益能否能得到充分保护。而究其原因,是由于现行法律法规的不完善,甚至是空白、盲区,造成人民法院审理不作为行政案件“不作为”尺度把握上的难度。

  鉴于我国现行法律法规中缺乏统一的行政程序法典,各单行法律法规中规定的行政程序无共同标准,仅有法规也是重实体规范,轻程序规定及重保障效率程序,轻权力制约和权利保障程序等,出现不作为行政案件难以操作之现象。仁者见仁,智者见智,一个案件不同角度考虑,得出不同结论也是司空见惯。如何规范我国的行政执法,笔者引发如下思考:

l、参考与借鉴国外成功的立法经验,尽快制定一部统一的《行政程序法》

  宪法规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法制国家。”而依法治国的是本要求是:“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。”现代法治国家特别强调对于重要行政行为加以规范化,对直接影响行政相对方重大利益的行政行为实行严密的程序控制,以法定形式设置程序规则制度来控制监督行政权力的运行,规范行政行为的实施过程,力图反映现代行政的民主法治精神,体现公正、公开、效能和公平原则。但纵观我国浩如烟海的行政法规,惟独没有一部统一的行政程序法典。行政程序法规的欠缺,“无法可依”则无从谈起“有法必依,执法必严,违法必究”。无规矩不成方圆,则必将导致行政的武断专横,从而也给审判案件带来操作难度,办法院行使自由裁量权“不当”提供可能性,势必会滋生行政、司法上的腐败。试想没有健全的程序,实体法上设立的权利何以得到全面落实?“因此有识之士已特别意识到行政程序的重要性。依法治国的核心是依法行政,而依法行政有赖于贯穿行政管理全过程,每一环节的行政程序来予以保障落实。在我国,为适应建立社会主义市场经济体制和民主政治的需要,急需尽快制定一部统一的《行政程序法》。

  《行政程序法》的颁布将对行政机关买施行政行为的步骤、顺序、时限等作出明确规定,使行政机关行政管理有章可循,国家机器及以正常有序运转,从而使相对人合法实体权利依赖于程序及以正确、顺序地实现,能从根本上克服目前行政执法,行政诉讼许多方面包括行政诉讼中不作为行政案件的审判操作、实体把握等无所适从局面。

2、吸收审判程序中有关“办案”审限之规定,针对不同的行政执法类型,在程序上给予明确的“办案”期限。

  我国三大诉讼法均对人民法院在审理案件上规定了明确的“审限”,这一方面不妨在我国制定统一的行政程序法典中予以借鉴。可规定行政机关在依法履行法定职责时,给出明确的期限,即“限期破案”,“限期办结”,除不可抗力等行政不能作为外,如不能在法定期限内履行完毕,即认定违法不作为,使行政审判实践中的“拖延履行”认定有个明确的说法,从而赋予行政管理相对人更多的程序上的权利,更好地保障相对人的合法权益,强化相对方的地位,使双方便利、义务趋于平衡,克服目前我国行政法规中重保障效率程序,轻权力制约,权利保护程序之弊端,以树立人民政府高效之形象。

3、加大行政执法监督力度,推行行政执法“督办制度”。

  以上已论及从程序上制定统一的行政程序法典及执法的时限规定,但仅有行政法规规定还是不行的。“徒法不足以自行”,“还不定以防止行政执法规范化的落空,为保证执法到位,还应加大执法监督力度,推行“督办制度”。

  我国关于行政执法监督的法律法规可谓众多,行政执法监督部门亦为数不少,应该说是可以疏而不漏了。但在现实中,不是笔者危言耸听,行政执法确实不容乐观。不知是否有人对某一地区或某一领域的行政案件中为何行政机关屡屡败诉作过分析,笔者管见除行政执法者自身业务素质等原因外,关键一点还是监督不对。就不作为行政案件而言,笔者试想除完善法律法规外,不妨加大执法监督力度,在行政执法的监督系统中推行一种“督办制度”,“催办制度”。行政管理相对人对行政机失违法不作为可以向其监督机关投诉,监督部门接报后,作出分析,对要来行政机关作为之请求事项以书面形式进行督办、催办、以求督出成效,立竿见影。对违者予以行政法规追究其责任。诚如是,笔者以为规范我国行政执法指日可待。

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